全面構筑打擊治理

電信網絡詐騙活動的法治保障

——《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》綜述

全國人大常委會法工委刑法室主任  王愛立

2022年9月2日，第十三屆全國人大常委會第三十六次會議審議高票通過了《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》。反電信網絡詐騙法貫徹落實習近平總書記關于打擊治理電信網絡詐騙工作的重要指示批示精神和黨中央決策部署，充分體現了人民意愿和實踐需要，以“小切口”專項立法快節奏推進，全面構筑打擊治理電信網絡詐騙活動的法治保障。

一、制定反電信網絡詐騙法的背景與過程   

（一）立法背景       

一是貫徹落實黨中央決策部署的重要舉措。電信網絡詐騙活動多發高發，嚴重危害人民群眾利益和社會和諧穩定。習近平總書記高度重視打擊治理電信網絡詐騙犯罪工作，多次作出重要指示批示，對反電信網絡詐騙工作的指導思想、基本原則、關鍵環節和制度構建作出明確指示，從立法、執法、司法各領域各方面提出明確要求，特別強調“要加強法律制度建設”、“要從完善法律入手進行規制，補齊監管漏洞和短板，決不能放任不管”。這些精神主要體現在總則相關規定中，如第1條立法目的，第4條“四個堅持”的工作原則等，分則各個章節的具體制度也都貫徹體現了上述重要精神。制定反電信網絡詐騙法是落實黨中央決策部署、打擊遏制電信網絡詐騙活動的重要舉措。       

二是堅持以人民為中心，統籌發展和安全的必然要求。近年來，電信網絡詐騙犯罪活動形勢嚴峻，在刑事犯罪案件中占據很大的比重，犯罪分子利用新型電信網絡技術手段，鉆管理上的漏洞，利用非法獲取個人信息、網絡黑灰產業交易等實施精準詐騙，組織化、鏈條化運作，跨境跨地域實施，已經成為當前發案高、損失大、群眾反響強烈的突出犯罪，嚴重危害人民群眾獲得感、幸福感、安全感。對此，立法必須作出回應，進一步完善制度，堅決打擊治理，以法治方式、法治思維加強社會治理，維護人民群眾切身利益，以法治保障實現人民對美好生活的向往。       

三是反電信網絡詐騙工作實踐的迫切需要。從實踐情況看，反電信網絡詐騙工作綜合治理、源頭治理方面的制度措施不夠充分，金融、通信、互聯網等行業治理存在薄弱環節，需要進一步建立完善各方面責任制度，形成協同打擊治理合力；實踐中一些好的做法和政策文件需要上升為法律規定；現有法律規定總體上較為分散，各方面對于加強法律制度建設的需求較為迫切。在這些情況下，急需有一部專門立法，滿足實踐需要。      

（二）立法過程       

2021年4月，習近平總書記作出重要指示，按照全國人大常委會領導同志指示，全國人大常委會法工委自4月底開始會同公安部、工信部、人民銀行等抓緊推進反電信網絡詐騙立法工作、深入開展調研；7月形成工作草案后征求了中央有關部門、地方和企業意見；8月修改后召開座談會，再次征求有關方面意見后，形成反電信網絡詐騙法草案，并報黨中央政治局常委會審議決定。2021年10月，十三屆全國人大常委會第三十一次會議對反電信網絡詐騙法草案進行了初次審議。2022年6月，十三屆全國人大常委會第三十五次會議對草案進行了第二次審議。2022年8月，十三屆全國人大常委會第三十六次會議對草案進行了第三次審議，并于9月2日表決通過。國家主席習近平簽署一九號主席令予以公布，自2022年12月1日起施行。       

立法過程中始終堅持問題導向、結果導向，堅持立法的全過程人民民主。反電信網絡詐騙立法中，深入貫徹習近平總書記關于全過程人民民主的重要理念，保障人民當家作主。通過書面、座談會、實地調研等形式，廣泛聽取各方面意見。將草案印發各地方、有關部門及高等院校、研究機構、基層立法聯系點、銀行、互聯網企業等征求意見，兩次在人大網公布草案征求社會公眾意見，在三次審議階段都專門聽取互聯網企業意見，先后在北京、云南、浙江、湖北、福建等地深入進行調研，聽取一線執法干警、律師、專家學者等方面的意見，在充分吸收常委會審議意見和各方面意見的基礎上對草案進行修改完善。       

二、制定反電信網絡詐騙法的總體思路       制定反電信網絡詐騙法的總體思路是，貫徹落實習近平總書記關于打擊治理電信網絡詐騙工作的重要指示批示精神，貫徹習近平法治思想，堅持以人民為中心，統籌發展和安全，堅持精準防治和問題導向，強化系統觀念、注重源頭治理、綜合治理，加強預防性法律制度建設，為打擊遏制電信網絡詐騙活動提供法治支撐。       

一是立足綜合治理、源頭治理和依法治理，側重前端防范，完善預防性法律制度。關于依法打擊電信網絡詐騙，刑法已多次做出相關修改完善，打擊的法律手段總體上較為充足。“消未起之患、治未病之疾，醫之于無事之前”，習近平總書記指出“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，要完善預防性法律制度。本法主要是按照完善預防性法律制度的要求，針對電信網絡詐騙發生的信息鏈、資金鏈、技術鏈、人員鏈等各環節，加強防范性制度措施建設，深入推進行業治理，強化部門監管責任和企業社會責任，變“亡羊補牢”為“未雨綢繆”，變重“打擊”為“打防管控”并重，提升社會治理體系和治理能力水平，建設更高水平的平安、法治。       

二是“小快靈”“小切口”立法的又一次重要立法實踐。中央全面依法治國工作會議提出，“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’”。這部立法主要考慮是體現“小切口”專項立法，堅持問題導向，對關鍵環節、主要制度作出規定，建起四梁八柱，力求精準有效，條文數量不多，立法進程要快，是一部體現“小快靈”“小切口”的立法，進一步豐富全國人大常委會的立法形式。       

三是堅持急用先行，與其他行業立法共同推進。在治理電信網絡詐騙方面，基本形成了以黨中央有關決策部署為指針，以刑法、刑事訴訟法為基本依據，法律、法規、司法解釋、規范性文件等不同層次規范相結合的反電信網絡詐騙法律制度體系。如全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定、網絡安全法、反洗錢法、個人信息保護法等都涉及電信網絡詐騙治理的相關規定。例如，電信網絡詐騙犯罪基本都涉及洗錢活動這一重要環節，反洗錢法對客戶身份識別、交易記錄保存、可疑交易報告等相關反洗錢制度作了規定，這些制度是治理電詐犯罪的重要基礎。但上述法律規定總體上較為分散，針對性不強，力度不夠。反電信網絡詐騙法作為專門立法，雖然體量小，但涉及金融、通信、互聯網、個人信息保護等各領域，是一部集中全面、系統綜合、針對性強的小法律，目的是解決當前迫切需要的立法需求，堅持急用先行。專門立法與行業立法將相互配套、共同發力，為打擊治理電信網絡詐騙犯罪提供充分的法律制度保障，備足法律制度供給側。 

四是統籌發展和安全。本法在工作過程中，將統籌發展和安全、堅持精準防治作為重要出發點，依法保護公民和組織合法權益，防止由于采取“一刀切”等方式對市場服務、公民生活可能帶來的不利影響。充分賦予有關部門執法和管理手段、落實企業社會責任，也要防止不必要的，或者成本過大、收益很小的措施。制度設計時充分考慮對群眾便利和營商環境可能造成的影響，主要針對金融、電信、互聯網領域的異常行為進行監督管理，精準面向具有電信網絡詐騙特征的行為懲治，包括高風險電話卡、異常金融賬戶和可疑交易、異常互聯網賬號、黑灰產業、非法設備、改號電話、涉詐APP、域名等，充分利用大數據等技術措施，同時規定相應救濟渠道。        

三、反電信網絡詐騙法的主要內容       反電信網絡詐騙法共七章五十條，包括總則、電信治理、金融治理、互聯網治理、綜合措施、法律責任和附則。主要內容包括：    

（一）明確反電信網絡詐騙工作的立法目的和基本原則。反電信網絡詐騙法的立法目的是預防、遏制和懲治電信網絡詐騙活動，加強電信網絡詐騙工作，保護公民和組織的合法權益，維護社會穩定和國家安全，強調堅持系統觀念，注重源頭治理、綜合治理，全面落實打防管控各項措施；壓實地方政府、行業主管部門、企業等監管防范職責；加強協同聯動工作機制建設。      

（二）明確電信網絡詐騙的概念和適用范圍。電信網絡詐騙是詐騙類型中的一種，有著與傳統詐騙的共性，但更有其自身的特點，隨著技術手段和詐騙方法的變化，詐騙行為本身也在不斷變化。本法在總結實踐中關于電信網絡詐騙界定經驗的基礎上，對電信網絡詐騙的概念和范圍作了規定。本法所稱電信網絡詐騙，是指非法占有為目的，利用電信網絡技術手段，通過遠程、非接觸等方式，詐騙公私財物的行為，在法律中明確概念，增強實踐操作性。規定電信網絡詐騙的概念就是明確了本法的適用對象范圍，具有重要意義。管轄方面，對于在境內實施的電信網絡詐騙活動適用本法，同時對域外管轄也作出規定，對公民在境外實施的電信網絡詐騙活動，境外的個人、組織針對境內實施的電信網絡詐騙活動以及為針對境內實施的電信網絡詐騙活動提供產品、服務等幫助的，都要依法適用本法，按照本法的規定處理和追究責任。      

（三）規定反電信網路詐騙犯罪工作機制和各部門職能分工。構筑電信網絡詐騙的防火墻，需要舉全社會之力，協同配合，加強聯動。規定國務院建立反電信網絡詐騙工作機制，統籌協調打擊治理工作，地方各級人民政府組織領導本行政區域內反電信網絡詐騙工作，確定目標任務和工作機制，公安機關牽頭負責反電信網絡詐騙工作，有關部門和企業建立完善制度，履行和承擔相應職責。      

（四）明確宣傳教育防范。本法的總則和綜合措施部分對宣傳教育作出規定。各級政府、有關部門、單位及村民委員會、居民委員會在反電信網絡詐騙工作中都要擔負其相應職責，包括金融、電信、網信、教育行政、市場監管、民政等部門，以及新聞、廣播、電視、文化、電信業務經營者、銀行業金融機構、非銀行支付機構、互聯網服務提供者等單位。宣傳的內容、方式上，要增強宣傳的針對性、精準性。針對實踐中由于管理漏洞、內部風控機制不完善等原因，為實施電信網絡詐騙提供可乘之機的情況，還規定各單位要加強內部教育防范，加強對從業人員、用戶等的教育和風險提示等。規定個人應當提升電信網絡詐騙防范意識。 （五）完善電話卡、物聯網卡、金融賬戶、互聯網賬號有關基礎管理制度。落實實名制，是電信網絡詐騙治理工作實現源頭治理的關鍵環節。實踐中，大量電信網絡詐騙案件及為實施電信網絡詐騙提供的幫助行為是利用實名制管理上的漏洞實現的。對此，本法規定了電話卡、互聯網服務真實信息登記制度，建立健全金融業務盡職調查制度；對辦理電話卡、金融賬戶的數量和異常辦卡、開戶情形進行限制，防范開立企業賬戶風險；有針對性地完善物聯網卡銷售、使用監測制度。  

（六）統籌推進各類反制技術措施建設，為利用大數據反詐提供制度支持。隨著金融、電信、互聯網領域的不斷發展，電信網絡詐騙的手段也在花樣翻新、不斷升級。反電信網絡詐騙工作是一場“技術戰”，要打破信息壁壘、技術壁壘，國家要支持研究開發有關電信網絡詐騙反制技術，有關部門、單位要提升技術，推進涉電信網絡詐騙信息數據互通共享。特別是要利用大數據等技術反制，實現對金融、通信、互聯網等領域涉詐異常情形的監測、識別和處置，包括高風險電話卡、異常金融賬戶和可疑交易、異常互聯網賬號等。本法對有關反制技術系統建設、反制技術標準等都提出了明確要求。     

（七）明確處置措施和申訴救濟渠道。為了能及時有效阻止電信網絡詐騙的發生，在經監測識別后，電信業務經營者、銀行業金融機構、非銀行支付機構、互聯網服務提供者及公安、金融、電信、網信等部門可以對涉詐異常情形進行二次核驗，可以根據不同情形采取限制、暫停服務等處置措施，快速斬斷詐騙環節。對于采取上述措施可能造成誤傷誤判等情況的，要對被處置人權益給予保障，告知處置原因、救濟渠道等，被處置對象可以提出申訴救濟。      

（八）加強對涉詐非法服務、設備、產業的治理。治理改號電話、虛假主叫和涉詐非法設備；加強涉詐APP（移動互聯網應用程序）、互聯網域名監測治理；打擊治理涉電信網絡詐騙相關黑灰產業。一方面，任何單位和個人不得故意、惡意或者實施非法活動，為他人實施電信網絡詐騙提供支持或者幫助，包括出售、提供個人信息、洗錢和其他各類支持、幫助行為，違反規定的由公安機關等給予沒收違法所得、罰款、拘留等處罰。另一方面，電信業務經營者、互聯網服務提供者在提供相應服務時要依照國家有關規定，履行合理注意義務，對利用其業務從事涉詐支持、幫助活動進行監測識別和處置，違反規定的，由有關主管部門給予警告、通報批評、罰款、暫停有關業務、停業整頓等處罰。      

（九）加強綜合施策，進行全鏈條治理。建立涉案資金緊急止付、快速凍結和資金返還制度；加強個人信息保護，防范個人信息被用于電信網絡詐騙，同時要查證電信網絡詐騙犯罪所利用的信息來源；建立電信網絡詐騙舉報獎勵和保護制度；加強預警，建立預警勸阻系統，對潛在受害人預警勸阻和開展被害人救助；加強治理跨境電信網絡詐騙活動，對涉詐有關人員可以采取限制出境措施，規定特定風險防范措施和打擊跨境作案等。      

（十）明確法律責任，加大懲處力度。明確組織、策劃、實施、參與電信網絡詐騙人員除依法承擔刑事責任、行政責任以外，造成他人損害的，還應當依法承擔民事責任等；規定金融、電信、互聯網企業違反本法規定的處罰，以及違反本法規定，造成他人損害的依照《中華人民共和國民法典》等法律的規定承擔民事責任；對網絡黑灰產、非法買賣、出租、出借電話卡、物聯網卡、金融賬戶、互聯網賬號等行為給予行政處罰；在刑法規定刑事責任的基礎上，規定專門行政處罰，加大對尚不構成犯罪人員的行政處罰力度；對從事電信網絡詐騙犯罪及關聯犯罪的人員，可以按照國家有關規定記入信用記錄，并規定了懲戒的措施內容。